Министерство труда, миграции и занятости населения обещает представить долгожданный законопроект «О трудовой миграции» к сентябрю 2015 года. Однако помимо того, что на его разработку ушло без малого пять лет, так он еще грозит вылиться в не самый действенный. Каковы основные минусы предполагаемого законопроекта и что можно было бы предложить взамен - в материале ведущего специалиста Центра стратегических исследований Таджикистана Джовида ИКРОМОВА.
Затянувшаяся подготовка
В Республике Таджикистан в 2010 г. была инициирована разработка проекта Закона «О трудовой миграции». Предпосылками данной инициативы послужили несколько факторов. Во-первых, это окончание мирового финансового кризиса и пересмотр роли трудовой миграции в мире, в том числе и в Таджикистане. В частности, в нашей стране мировой финансовый кризис и последующее снижение объемов денежных переводов показал, насколько мы зависимы от трудовой миграции наших граждан. Во-вторых, действующий Закон «О миграции» был принят в конце 1999 года, когда перед страной в вопросе трудовой миграции стояли совсем другие задачи, которые соответствовали тому времени. Тем не менее, за этот период в действующий Закон «О миграции» целых 4 раза (в 2002, 2005, 2008 и 2010 гг.) вносились изменения и дополнения. К концу 2000-х годов этот закон фактический исчерпал свои ресурсы и свою суть.
В этой связи в 2010 году с участием министерств и ведомств страны, а также представительств международных организации в РТ, НПО и общественных фондов была начата разработка законопроекта «О трудовой миграции».
В 2011 году вопросы миграции переходят из ведения МВД во введение вновь образованного ведомства - Миграционной службы при правительстве Республики Таджикистан. В течение этого года новое ведомство, естественно, было занято формированием внутреннего распорядка. Вопрос разработки проекта Закона ушел на второй план. Таким образом, первые два года по объективным причинам ушли в никуда.
Несмотря на передачу функции по решению вопросов миграции от силового ведомства гражданскому, с большим сожалением стоит отметить, что последнее на 80% было укомплектовано из числа людей в погонах, чья «силовая» идеология отличалась от методов гражданского ведомства в урегулировании вопросов миграции.
Закон ради закона?
Проектом Закона в новом ведомстве вплотную занялись только в 2012 году, и в конце того же года была закончена его разработка, а в феврале 2013 года он был отправлен в Правительство Республики Таджикистан. В феврале 2013 года проект Закона за подписью бывшего вице-премьер-министра Рукии Курбановой был отправлен в министерства и ведомства страны для представления заключения.
Анализ полученных заключений министерств и ведомств пролил свет на ряд ошибок, которые были допущены рабочей группой во время разработки.
До конца 2013 года шла работа над заключениями и согласованиями с другими министерствами и ведомствами, в результате которой количество статей в проекте Закона сократилось с 30 до 22.
Выяснилось, что половина норм и статей данного проекта Закона не выдерживает никакой профессиональной критики и не отвечает современным реалиям (и того времени, и нынешнего) нашей страны и реальному положению трудовых мигрантов.
Нормы законопроекта носят скорее декларативный характер, чем целеустанавливающий, и в случае его принятия в том виде, в котором он был согласован, с уверенностью можно сказать, что он будет «неработающим» документом. В пользу сказанного можно привести несколько аргументов.
Во-первых, половина норм проекта Закона повторяет те нормы, которые уже отражены в других отраслевых нормативно-правовых актах Республики Таджикистан. Остальная половина носит слишком обширный характер, не содержит четкого стратегического видения роли миграции, в первую очередь, не отражает её социально-экономические, демографические, (гео)политические и другие последствия для нашей страны и не ставит перед собой задачу формирования таких миграционных потоков, которые отвечали бы национальным интересам Республики Таджикистан и, в конце концов, самих мигрантов.
Во-вторых, в разработке проекта Закона участвовал широкий круг представителей НПО, общественных фондов и “специалистов” представительств международных организаций, базирующих в нашей республике. Но, несмотря на это, в проекте Закона наблюдается острая нехватка научного сопровождения. Это отчасти связано с тем, что важные и существенные рекомендации некоторых общественных фондов при разработке проекта так и не были учтены. А те положения, которые были разработаны с учетом замечаний, но требовали финансовых ресурсов от правительства (например, создание Социального фонда поддержки трудящихся-мигрантов и пр.), тогдашнее уполномоченное по вопросу миграции ведомство, в виду слабого кадрового потенциала не смогло обосновать в ходе процедуры межведомственного согласования.
В-третьих, нормы данного проекта Закона не были разъяснены населению. Опыт других стран показывает, что нормы разрабатываемых законопроектов должны пользоваться если не абсолютной поддержкой, то хотя бы пониманием в обществе.
Дело осложнялось еще и отсутствием единых подходов к пониманию сути и потенциала трудовой миграции, ее последствий, рисков и вызовов для нашей страны, а также инструментария миграционной политики не только среди экспертов, но и среди руководителей ведомств Республики Таджикистан, и их личной не приязнью между собой.
Ввиду ограниченности срока Миграционная служба ради скорейшего согласования документа с другими министерствами была вынуждена пойти на уступки даже по тем нормам, которые имели принципиальное значение. В совокупности все эти факторы усугубили общее непонимание того, каким должен быть вектор миграционной политики в разрабатываемом проекте Закона «О трудовой миграции», что и отразилось на сроках подготовки и качестве законопроекта.
Стоит отметить, что признание роли миграции в экономическом развитии Таджикистана мало что даёт в плане разработки законопроекта. Какие бы ни принимались решения в сфере миграционной политики и законодательства, сказываются они прежде всего на людях. Поэтому доминирующим положением в данном проекте Закона должно быть обеспечение социальной безопасности разных слоев населения республики.
Прежде чем принять разработанный проект Закона «О трудовой миграции», стоит задаться вопросами:
1. Способен ли проект Закона «О трудовой миграции» в том концептуальном «каркасе», в котором он был разработан и будет принят, реализовать в полной мере тот потенциал внешней трудовой миграции, который жизненно необходим для развития нашей страны?
2. Способен ли данный законопроект в том виде, в котором он будет приниматься, решать те социальные проблемы, которые накопились сегодня в нашем обществе вследствие столь большого оттока наших граждан в трудовую миграцию?
3. В условиях, когда у нас в стране такой дефицит кадров и социально-демографические последствия, является ли вообще целесообразным содействовать выезду наших граждан во внешнюю трудовую миграцию?
С нашей точки зрения, настал тот момент, когда откладывать поиски ответов и механизмов управления миграцией, особенно миграцией низкоквалифицированных кадров, является, мягко говоря, нецелесообразным.
Внешняя трудовая миграция наших граждан должна быть стратегией развития Таджикистана, нежели стратегией выживания трудовых мигрантов и оставшихся их семей.
А полученные в ходе трудовой миграции навыки и квалификация должны способствовать развитию национальной экономики, созданию новых рабочих мест, развитию семейного бизнеса и предпринимательства, при этом миграция не должна приводить к мигрантской преступности и радикализации, оттоку мигрантов со строительных площадок в зону боевых действий, распаду семей, брошенным трудовыми мигрантами детям и женам и, как следствие, к росту суицидов и проституции среди этих категорий людей на родине, о чем автор писал в своей предыдущей статье под названием «Цена миграции», опубликованной в газете “Азия-Плюс”.
Альтернативный вариант
Учитывая вышесказанное, считаю целесообразным на данный момент отложить разработку и принятие законопроекта «О трудовой миграции» и приступить к поиску альтернативных вариантов.
В качестве альтернативного варианта видится инициирование разработки обширного и комплексного доклада под названием «Место и роль миграции в будущем развитии Таджикистана».
В докладе должны указываться социально-экономические, демографические, (гео)политические и культурные последствия внешней трудовой миграции для развития Таджикистана. Доклад должен пролить свет на реальный вклад внешней трудовой миграции, а также ответить на вопрос: что нам дала миграция и есть ли альтернатива миграции? Если есть, то какая?
В том масштабе и в том виде, в котором сегодня существуют миграционные процессы (миграция низкоквалифицированных кадров) в Таджикистане, они напоминают 90-е годы. А ведь в 90-е годы миграция была по необходимости: из-за отсутствия работы, гиперинфляции и пр. Сегодня не только имеются рабочие место, но даже во многих секторах национальной экономики мы сталкиваемся с нехваткой кадров.
Иными словами, должен быть большой диалог о миграции, но не на пространстве Мировой паутины и не с участием каких-то юристов международных организаций, нет. Этот диалог должен быть в виде общественных советов, с участием разных слоев населения, в том числе и авторитетных ученых и людей нашей нации, искренне болеющих за происходящие в Таджикистане социальные процессы.
Итогом же доклада должна служить разработка и принятие правительством страны Концепции государственной миграционной политики Республики Таджикистан.
Концепция должна установить следующие основные параметры сезонной (временной) трудовой миграции:
а) ежегодно допустимую численность выезжающих в трудовую миграцию граждан;
в) демографический состав выезжающих в трудовую миграцию граждан;
с) внутрирегиональный отбор выезжающих в трудовую миграцию граждан.
Совокупность вышеназванных параметров означает введение так называемой «страновой квоты». Конечно, в рамках одной статьи невозможно полностью описать и донести до читателя и в целом до общественности суть, логику, механизмы и последствия введения предложенных мер. Скажем лишь, что данная квота должна быть выстроена таким образом, чтобы у Таджикистана не возникла «миграционная зависимость» от одной страны, иными словами, предлагается диверсифицировать миграционные потоки.
Только после этого считаю целесообразным в Концепции предусмотреть принятие Закона «О трудовой миграции», который более четко отразит нормы, указанные в вышеназванной Концепции.
Последовательность вышеназванных шагов придаст Закону «О трудовой миграции» характер более проактивной, целеполагающей и стимулирующей политики в этой сфере.
Реализация предлагаемых пунктов не свидетельствует о попытках Республики Таджикистан остановить или, что еще хуже, ограничить миграционные потоки. Вовсе нет. Главной целью нового подхода к трудовой миграции следует поставить оказание поддержки тем гражданам-мигрантам, чей качественный потенциал будет способствовать развитию социально-экономической, демографической, культурной жизни и Таджикистана, и принимающей страны, а также окажет положительное влияние на качество жизни самих мигрантов и их семей.
Именно приоритеты социально-экономического и демографического развития Таджикистана должны стать той основой, на которой будет построено отношение нашего государства к тем, кто настроен на трудовую миграцию.