У нас не государство для народа, а народ и страна для чиновников... Или еще раз о реформе государственного управления в Таджикистане.
В Таджикистане уже более десяти лет (с 1999 года) продолжается реформа государственного управления. За это время было написано много интересных аналитических отчетов. Консалтинговые компании и дорогие консультанты международных организаций произвели на свет тонны отчетов, которые в основной своей массе успешно легли на полки соответствующих управлений аппарата президента, министерств и ведомств страны. Очевидно, что прекрасно разработанные стратегии и модели реформы функционирования госсектора на основе «западных» моделей, нового типа госслужащего, образованного, компетентного и ставящего интересы страны и народа намного выше своих личных узкоамбициозных целей и задач, никак не сошлись с реалиями настоящей системы госвласти в стране, построенной на принципах клановости, непотизма и непрофессионализма. Люди, ранее не имевшие опыта госслужбы, вмиг превратились в министров, а настоящие профессионалы остались за бортом. Это и явилось первопричиной того, почему основа нашего чиновничества, серой массы людей, думающих о том, как украсть и обмануть государство и народ, просто-напросто отвергла современные принципы реформы госуправления. Также, к сожалению, не было смелых и компетентных людей во власти и серьезного проявления политической воли высшего руководства страны, чтобы либо реформировать систему в корне, либо просто заменить балласт непрофессионалов во власти, блокирующих реформу государственного управления.
Согласно анализу ПРООН 2000 года, специфической чертой администраций Центральной Азии являлось то, что на уже политизированную систему госуправления легли клановые отношения, приводя к созданию слишком размытой системы. Клановость вела к появлению «параллельного мира» в одной системе госуправления, что делало административное управление практически непредсказуемым и недоступным для представителей не клана власти.
Вертикаль власти, выстроенная в Таджикистане в годы гражданского противостояния и призванная консолидировать и предотвратить развал страны, в конце 90-х и в 2000-х годах совсем не отвечала требованиям мирового опыта создания оптимальной модели государственного управления, направленного на оказание госуслуг населению и регулирование основных задач экономического, политического, оборонного и стратегического характера.
Вместо этого серая масса безграмотного чиновничества превратила наше молодое суверенное государство в объект наживы и предмет обслуживания своих узкоамбициозных интересов. Получилось, что у нас не государство для народа, а народ и страна для чиновников, которые у нас живут в особом привилегированном «параллельном» мире из ковровых дорожек, праздников и торжеств, детей с цветами и стихами.
В то же время государство успешно проваливает одну реформу за другой, одну за другой основные функции по оказанию государственных услуг населению, включая такие базовые, как социальное обеспечение, доступ к услугам здравоохранения и образования, безопасность и правопорядок, дороги и инфраструктура, неспособно решить ни одну из поставленных задач внешнеполитического характера по налаживанию конструктивных взаимоотношений с соседями, в частности с Россией, например. То немногое, что еще делается, в основном делается на голом энтузиазме последних честных чиновников. Согласно последним отчетам как своих, так и зарубежных экспертов, масштабы коррупции поражают своим размахом, в то время как коррупция воспринимается как неотъемлемая часть системы.
Стратегия и принципы реформы госуправления в принципе хорошо известны и, как у нас всегда бывает, полны добрых намерений и, конечно же, неисполненных деклараций.
Утвержденная указом президента Республики Таджикистан (№1713 от 15 марта 2006 года) Стратегия реформирования системы государственного управления содержит хороший анализ текущей ситуации и заявляет в принципе правильные задачи реформы.
Говорится о том, что:
(а) разработка и реализация стратегий, программ и планов национального развития недостаточно скоординированы, что не позволяет обеспечить четкую увязку приоритетов, целей, результатов деятельности, разделения труда и ответственности на всех уровнях госуправления;
(б) государство принимает активное участие в хозяйственной деятельности, его регулятивные функции неадекватны развивающимся рыночным отношениям. Развитие рыночной экономики требует сокращения вмешательства госуправления в хозяйственную деятельность и, в конечном итоге, перехода на косвенные рычаги госрегулирования экономической конъюнктуры;
(в) имеют место несовершенство систем внешнего и внутреннего финансового контроля, госзакупок, бюджетно-финансовых процедур, не отлаженная система государственной отчетности, отсутствие прозрачности, низкое качество контроля при значительном количестве различного рода проверок и недейственный механизм наказания за допущение необоснованных проверок;
(г) система госслужбы стоит перед проблемой качественного восполнения своей численности в силу низкой привлекательности государственной службы как работодателя на рынке труда. Повышение эффективности системы госслужбы требует развития профессиональной госслужбы и повышения авторитета государственных служащих. К сожалению, в центральных и местных органах государственной власти до сих пор не поставлены четкие научные предпосылки подбора и расстановки личного состава, подготовки, переобучения и повышения квалификации кадров.
Существуют недостатки во время проведения конкурсов на замещение вакантных должностей, аттестаций, организации и использования кадровых ресурсов на основе правильного и объективного избрания кадров на государственную службу. В системе управления отмечаются низкий уровень как материальной, так и нематериальной мотивации государственных служащих, отсутствие действенных стимулов для повышения эффективности исполнительской дисциплины и производительности;
(д) функции и полномочия между центральным и местным уровнями госвласти и уровнем местного самоуправления распределены недостаточно четко; административно-территориальное деление не имеет четких объективных критериев. В центральных аппаратах министерств имеется большое число подразделений с дублирующими функциями. Территориальные органы министерств находятся в двойном подчинении - одновременно и у соответствующих центральных аппаратов, и у территориальных администраций. При этом полномочия и ответственность этих органов разграничены недостаточно четко. В результате эффективность работы госорганов на местном уровне снижается. Дублирование функций и полномочий, пересечение компетенций ведут к размыванию ответственности за достижение конечных результатов и последствия принимаемых решений. Местное самоуправление не может обеспечить доступ населения к эффективным, качественным услугам. Деятельность джамоатов, как самого близкого к населению уровня управления, не отвечает принципам местного самоуправления, как указано в Конституции Республики Таджикистан.
Соответственно ставятся задачи по:
1. повышению эффективности управления национальным развитием;
2. совершенствованию системы государственного управления в соответствии с принципами рыночной экономики;
3. повышению эффективности управления государственными финансами;
4. созданию современной профессиональной государственной службы;
5. развитию административно-территориального управления;
6. формированию местного самоуправления, способного предоставлять качественные услуги населению.
Соседи могут помочь и делом…
Теперь давайте спросим себя и чиновников, ответственных за выполнение данной программы: в какой степени были выполнены положения и меры этой стратегии? Как в конечном результате улучшилось качество оказания государственных услуг населению?
И сами же ответим: практически никак.
К сожалению, эта, как и многие другие стратегии с добрыми намерениями (как то: Национальная стратегия развития и вот уже три Стратегии снижения бедности) и прекрасными декларациями, разбилась о рифы плохо разработанной матрицы результатов и плана мониторинга, отсутствия финансирования, непрофессионализма и малограмотной армии чиновничества.
Соответственно, можно сделать вполне резонный вывод: если это правительство в лице всех его чиновников и местных органов власти не способно к эволюционной реформе, его нужно подвергнуть значительной принудительной реструктуризации с серьезным сокращением состава и функций. Это, во-первых, обеспечит серьезную экономию госсредств, а во-вторых, позволит избавиться от огромного количества ненужных, дублирующих и просто-напросто мешающих функций контроля в отношении частного сектора и простых граждан. Уверен, население вздохнет с большим облегчением и поддержит такие реформы.
Напомним, что в рамках проекта реформы госуправления со стороны Всемирного банка в 2006-2010 годах были подготовлены функциональные обзоры по ряду основных министерств страны. Тогда, отметим, рекомендации по реструктуризации и оптимизации персонала и структуры управлений были просто-напросто проигнорированы. Как и прежде, наши министерства и ведомства перегружены ненужными функциями надзора и контроля, создающими огромное пространство для манипуляций и коррупционного давления. В то же самое время функции разработки стратегического анализа, аналитической работы, регулирования, т.е. там, где нужны мозги, никак не развиты... видимо, потому, что этих мозгов просто нет.
Система и структура каждого управления министерств и ведомств характеризуются некими общими принципами, которые сложно изменить, потому что уровень сопротивления и неприятия реформ очень высок. Как правило, везде на работу в первую очередь принимаются родственники и друзья руководства. 90% аналитической работы управлений выполняется «черными лошадками», которые могут хоть как-то думать, анализировать и что-то писать. Остальная армия назначенцев по блату (детей чиновников, председателей и министров) просто просиживает места или, еще хуже, вмешивается и использует место чиновника для обогащения или прочих личных целей. В итоге 90% реальной работы ведомства делается этими 5-10% квалифицированных, но обделенных всякими перспективами карьеры и мотивации сотрудников. Это к вопросу серьезной реформы по сокращению госаппарата, как минимум на 50%. Однако эта реформа невозможна, если высшее руководство не осознает, что непотизм и клановость должны быть принесены в жертву качеству и прозрачности госаппарата.
Нужны радикальные шаги и полный карт-бланш от первого лица государства. Возможно, нам нужно даже привлечь квалифицированных консультантов, кадровиков из Грузии, Казахстана или соседней Киргизии для проведения независимой переаттестации во всех министерствах и ведомствах с немедленным увольнением неспособных и некомпетентных работников.
Данной комиссии нужно оказать максимальную степень поддержки и даже защиты, наделить полной независимостью, иммунитетом, сделав решения коллегиальными, а их исполнение неукоснительным к исполнению. Решения должны контролироваться непосредственно президентом, а любой саботаж должен вести к немедленной смене руководства провинившегося ведомства.
Немного статистики. На сегодня, согласно данным управления госслужбы при президенте, общее количество чиновников госсектора составляет 35000 человек, из которых 19000 – госслужащие. Хотя цифра в целом соотносится с аналогичными показателями других стран, для страны таких размеров как Таджикистан это много, особенно учитывая, что уровень компетенции и квалификации среднего чиновника очень и очень низок.
В 2011-2012 годах, согласно Закону о госбюджете, на финансирование органов власти и управления было выделено 555,7 млн. сомони и 634,8 млн. (соответственно), что составляет порядка 6,5 и 6,1% от всех расходов бюджета. Это уже значительно. Примерно столько же средств тратится на систему здравоохранения страны.
…и личным примером
В начале 2012 года в Кыргызстане был презентован план мероприятий на 100 дней для реализации программы правительства КР на 2012 год «Стабильность и достойная жизнь». По словам вице-премьера Джоомарта Оторбаева, за эти три с лишним месяца будут заданы основные направления развития страны, которые положат начало серьезным переменам. Уже сокращено значительное количество министерств, ведомств. Главная цель программы - эффективный госаппарат, улучшение инвестиционного климата, реформы в правоохранительных органах. Главным элементом программы правительства являются структурные реформы, будут сокращены дублирующие функции ведомств.
Разработана программа оценки работы госорганов, которая состоит из трех уровней: количественный критерий, мониторинг общественного мнения и повышение рейтинга КР в мире. Будут введены регулярные опросы населения о работе министерств, ведомств и даже отдельных чиновников. Общественное мнение простого народа, наконец-то, будет играть пусть не решающую, но хоть какую-то роль в жизни страны.
По данным агентства «Кабар», в Кыргызстане при сокращении госаппарата на 20% будет сэкономлено 800 млн сомов. В 2012 году в бюджете на содержание госслужащих рассмотрено 4 млрд сомов. В целом будет сокращено 2 тысячи 237 человек. С учетом сокращения сотрудников министерств и ведомств эта сумма снизится до 3 млрд 200 млн сомов. Для госслужащих, попавших под сокращение, предусмотрены специальные программы по переобучению и переквалификации, чтобы в дальнейшем они могли обеспечить себя хорошей работой. Эти программы будут разрабатываться соответствующими ведомствами страны, скорее всего государственной кадровой службой и Социальным фондом. А приоритетность тех или иных сотрудников руководство министерств и ведомств будет определять самостоятельно
Приоритетные направления реформирования госаппарата предусматривают значительное сокращение госаппарата. В структуре правительства Кыргызстана уже сокращены 4 госоргана, что обеспечило значительное уменьшение бюджетных расходов. Сегодня рассматривается второй этап реформирования системы госуправления, касающийся повышения эффективности деятельности административных ведомств. Акцент был сделан на оптимизацию государственных функций и отказ от несвойственных и дублирующих функций госорганов. Так, при обсуждении и утверждении структуры правительства было ликвидировано семь ведомств – Госагентство по архитектуре и строительству, Агентство антимонопольного регулирования, Агентство по делам местного самоуправления, Комиссия по делам религий, Госинспекция труда, Агентство кинематографии и Госагентство по контролю за производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.
Также глава правительства высказался в пользу сокращения расходов на содержание административных зданий и автомобильного транспорта. Предлагается сократить на 40 процентов (1200 машин) автопарк министерств и ведомств республики. До начала реформирования эта цифра равнялась 3028 автомобилям. Предполагается, что уменьшение количества машин позволит сэкономить до 140 миллионов сомов. Также в рамках оптимизации системы госуправления значительному сокращению подвергнется аппарат правительства Киргизии. Так, общее количество структурных подразделений будет сокращено с 20 до 14 единиц.
Но все же самой радикальной и эффективной реформой по оптимизации и сокращению госаппарата по праву считается грузинская. В своей книге о
реформе госуправления «Почему у Грузии получилось» экономист Лариса Буракова рассказывает об опыте реформы системы госуправления в одной из некогда самых коррумпированных республик бывшего СССР – Грузии. Автор затрагивает две темы: преобразование силовых органов и дебюрократизация экономики. В обоих случаях одним из шагов на пути обновления стала полная ликвидация неработающих учреждений, служивших рассадниками коррупции, и строительство новых институтов, с четко определенными функциями и с сотрудниками, прежде не занимавшимися поборами.
Главный результат реформ, начавшихся в 2004 году, состоит в том, что Грузия перестала быть советским государством. То, что сделала она за пять-шесть лет, не смогла сделать ни одна бывшая социалистическая страна. Произошла не просто смена элит, но и смена правил игры. Полное обновление госаппарата. Грузия пока не лидирует в рейтинге прозрачности, но она – абсолютный лидер по скорости изменения своего места в этом списке. Ни одна страна в мире не боролась с коррупцией такими темпами.
В Грузии произошло сокращение численности госслужащих в полтора-два раза. При этом в разных ведомствах процесс шел по-разному. Например, аппарат мэрии Тбилиси сократился с 2500 до 800 сотрудников, в Министерстве сельского хозяйства вместо 4374 стало 600 человек, в Минфине – вместо 5342 – 3673. Некоторые структуры видоизменились, были преобразованы, а некоторые исчезли полностью. Например, за реформы в экономике отвечал Каха Бендукидзе. Пристально анализировалось каждое министерство, каждый департамент, каждый отдел. Функции подразделений сопоставлялись с численностью сотрудников. Если возникали сомнения, Бендукидзе вызывал к себе целый отдел и спрашивал: «Вы что делаете?» Очень часто ответа на этот вопрос не было. Конечно, каждый чиновник любит порассуждать на тему, что его позиция – самая важная и что без него все рухнет, но Каха Автандилович – достаточно жесткий человек, и если он считал эти аргументы неубедительными, то не принимал их.
…Так и хочется спросить в конце: а нам что, слабо? Надеюсь, что нет, хотя надежда угасает с каждым днем. Самый важный вопрос: может ли система власти у нас в стране подвергнуться не косметическому ремонту, а пусть и болезненной, но все же серьезной реформе - через реальное сокращение и реструктуризацию аппарата и функций правительства, проведенных самостоятельно, или же власть просто не способна убрать «своих», обрекая страну на прозябание в лучшем случае и на социальные и экономические катаклизмы в худшем?
Время покажет...
21.11 16:47
