О правовых проблемах декларирования доходов и имущества госслужащими.
Вопреки принятым законам о декларировании госслужащими доходов и имущества, отсутствие механизмов их исполнения и искусственные препятствия не позволяют правоохранительным структурам выявлять нечистых на руку чиновников.
ПРИНИМАЕМЫЕ республикой меры по противодействию коррупции являются результатом реализации подписанной правительством Таджикистана 25 сентября 2006г. в Нью-Йорке Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003г., которая была ратифицирована Таджикистаном 16 апреля 2008г.
В исполнение своих международных обязательств, направленных на противодействие коррупции в системе государственной службы, Таджикистаном приняты следующие программные документы:
- Государственная программа борьбы с преступностью на 2008–2015 гг., утвержденная Постановлением Правительства РТ №543 от 2 ноября 2007г., в которой наряду с другим предусмотрено осуществление ряда организационно-правовых мер, направленных на снижение уровня коррупции;
- Стратегия борьбы с коррупцией в РТ на 2008–2012 гг., утвержденная Постановлением Правительства РТ № 34 от 26 января 2008 г.;
- Закон РТ «Об Агентстве по государственному финансовому контролю и борьбе с коррупцией в РТ» от 20 марта 2008г. № 374;
- Закон РТ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» от 25 марта 2011г. №684;
- Указ Президента РТ «О дополнительных мерах по усилению противодействия коррупции в РТ» от 30 апреля 2010г. № 864, которым эти меры были утверждены;
- Постановление Правительства РТ «Об утверждении Плана мероприятий по обеспечению исполнения Дополнительных мер по усилению противодействия коррупции в РТ на 2010–2012 гг.»;
- Закон РТ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» от 28.12.2012 №925.
Помимо изложенного, приняты законодательные меры по обеспечению конституционного принципа равенства всех перед законом и судом и упразднен особый правовой статус при привлечении к административной и уголовной ответственности представителей депутатского и судейского корпуса (до областного уровня), сотрудников органов прокуратуры и Агентства по госфинконтролю и борьбе с коррупцией.
Принятие комплекса законодательных и иных организационных мер противодействия коррупции наряду с пресечением коррупции преследует цель сделать невозможным или крайне затруднительным использование тем или иным лицом доходов, получаемых незаконным путем, что в конечном итоге привело бы к осознанию бессмысленности самой коррупционной деятельности.
В этой связи не случайным является требование президента об ужесточении контроля за обязательным соблюдением законодательства страны о представлении декларации о доходах и имуществе всеми государственными служащими, в первую очередь членами правительства и другими должностными лицами, высказанное 30 ноября 2013 года на заседании правительства РТ.
В этой связи хочется проанализировать статью 8 Закона РТ «О борьбе с коррупцией», соответствующую п.5 ст.8 Конвенции ООН против коррупции.
Статьи есть, механизмов нет
ЗДЕСЬ речь идет о том, что лица, претендующие на государственные должности, при назначении (избрании) на должность и лица, уполномоченные на выполнение государственных функций (далее: государственные служащие), ежегодно в соответствии с законодательством РТ представляют в налоговые органы по месту жительства декларации о доходах.
Между тем налоговые органы в силу ст.89 Налогового кодекса РТ «Права налоговых органов» и ст.90 Налогового кодекса РТ «Обязанности налоговых органов» призваны лишь устанавливать объекты налогообложения, контролировать правильность и обоснованность начисления налогов и обеспечить их взыскание.
Устанавливать же природу происхождения и проверять законность приобретения этих объектов налогообложения, а также полноту представленной о них информации по смыслу антикоррупционного законодательства призвано было бы быть Агентство по государственному финансовому контролю и борьбе с коррупцией в РТ (далее: Агентство).
Однако ни налоговым органам, ни Агентству такие полномочия не предоставлены.
Во всяком случае, хотя и в ч.2 ст.18 Закона «Об Агентстве» предусмотрена их обязанность – бороться против легализации (отмывания) денежных средств либо иного имущества, полученных незаконным путем, тем не менее эта обязанность соответствующими правами в ст.19 Закона «Об Агентстве» не подкреплена.
Между тем в ст.7 Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности], ст.14 Конвенции ООН против коррупции 2003г., а также в ст.3 Душанбинского договора стран-участниц СНГ от 5 октября 2007г. «О противодействии легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма» приведен перечень мер, направленных на упреждение и пресечение отмывания преступных доходов.
Таджикистан 25.03.2011 принял Закон за № 684 «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», который в целом вбирает в себя основные рекомендации вышеприведенных международно-правовых актов. Однако в законе не конкретизируется, какие государственные органы будут уполномочены на реализацию этого закона.
В соответствии со ст.12 этого Закона уполномоченный орган по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма определяется президентом Республики Таджикистан. Поэтому, на наш взгляд, включение Агентства в число «уполномоченных органов» отвечает интересам противодействия коррупции, поскольку это прямо вытекает из обязательств Таджикистана как участника Конвенции ООН против коррупции.
В этой связи, на наш взгляд, целесообразным является в законодательном порядке обязать служащих государственной службы декларировать, с указанием источников поступления средств, производимые ими крупные банковские операции, дав при этом Агентству или другому «уполномоченному органу» право проверки законности и обоснованности эти вкладов.
Касаясь тех же банковских вкладов, принадлежащих государственным служащим, необходимо отметить, что правоохранительные и налоговые органы об этих вкладах могут быть осведомлены, только если государственный служащий укажет об этом в своей декларации.
Поэтому в рамках борьбы с коррупцией «уполномоченному органу» должно быть предоставлено право в режиме «секретно» получения во всех банках, действующих в РТ, информации о вкладах государственных служащих и их родственников, с правом проверки обоснованности и законности источников этих вкладов.
Еще более проблематичной является реализация ч.2 ст.9 Закона РТ «О борьбе с коррупцией», которой государственному органу дано право при приеме на работу или ежегодно у работающих государственных служащих требовать сведения об их доходах и имущественном положении их и членов их семей.
На практике же механизм реализации этого права не выработан вообще.
Как правило, эти декларации с требуемой информацией о доходах и имуществе госслужащими сдаются в отделы кадров по месту работы, где они хранятся и никак не используются.
Это происходит, во-первых, потому, что законодатель не конкретизировал, как эту информацию систематизировать и использовать в антикоррупционных целях.
Во-вторых, не определены субъекты, уполномоченные проверить законность и обоснованность заявленных госслужащим в декларации сведений о доходах и имуществе.
Если исходить из смысла ч.3 ст.8 Закона РТ «О борьбе с коррупцией» и ч.3 ст.31 Закона РТ «О государственной службе», то в них непредставление претендентом на должность декларации или отражение в ней неполной или недостоверной информацией увязано с правом государственного органа отказать этому лицу в назначении на должность или освободить от должности. Такое содержание закона предполагает, что проверку достоверности декларации должны производить сотрудники отделов кадров, так как именно в их юрисдикцию входит подготовка заключений об отказе на назначении на должность или освобождении от должности.
Между тем сотрудники отделов кадров органов государственной власти и управления, за исключением правоохранительных органов, полномочиями и навыками оперативно-разыскной и контрольной деятельности не обладают.
По этим причинам представляемые госслужащими сведения, предусмотренные ч.2 ст.8 Закона РТ «О борьбе с коррупцией», мертвым грузом годами скапливаются в отделах кадров, не выполняя свое основное предназначение – быть источником проверки честности и добросовестности госслужащего, с одной стороны. И быть инструментом, удерживающим государственного служащего от приобретения незаконного (коррупционного) дохода и имущества - с другой, что лишь усугубляет коррупционную ситуацию, поскольку создает соблазн сокрытия доходов и имущества от декларирования.
Нелогичные шаги
В ЭТОЙ связи следует отметить, что в соответствии с п. «г» п.2 раздела 1 «Дополнительных мер по усилению противодействия коррупции в РТ на 2010–1012 гг.», утвержденных Указом Президента № 864 от 30 апреля 2010г., предусмотрено создание в государственных органах в пределах существующих штатных единиц особых подразделений по профилактике коррупционных и иных правонарушений.
Это подразделение, видимо, по логике правительства и будет обеспечивать прозрачность сведений, указываемых должностными лицами государственной службы в декларациях.
По мнению автора, создание специального контрольного подразделения в каждом государственном органе является нецелесообразным по следующим причинам:
- В вышеприведенных правовых актах не уточняется, профилактику каких коррупционных правонарушений предлагается осуществлять, поскольку согласно Закону РТ «О борьбе с коррупцией» в ст.11 предусмотрено 9 видов правонарушений, создающих условия для коррупции, а в ст.12 этого закона предусмотрено 18 видов административных правонарушений, связанных с коррупцией.
В КоАП РТ ответственность за административные правонарушения, связанные с коррупцией, предусмотрена 20 статьями (656–675).
Предупреждение и пресечение всех этих правонарушений отнесено к юрисдикции Агентства.
Кроме того, ст.601 КоАП РТ предусмотрена административная ответственность за непредставление налоговых деклараций и расчетов в установленные сроки. Рассмотрение этого вида правонарушения отнесено к юрисдикции налоговых органов.
- Создание специального подразделения вызовет необходимость определения его статуса, поскольку от этого будет зависеть и объем полномочий, необходимых для осуществления задач, ради которых и стоит вопрос о его создании.
- Если это будет еще один правоохранительный орган, то для его создания необходимо принимать закон, который бы и определил его статус и объем полномочий.
- В этом случае проблемным станет решение вопроса о том, как этот орган будет соотноситься с тем государственным органом, в штате которого он будет создан.
- Не определен объем смысла, вкладываемого в понятие профилактики, которая является основной задачей этого специального подразделения.
Например, что должен делать сотрудник этого органа, если правонарушение коррупционного характера кем-то из должностных лиц государственной службы уже совершено. В этом случае возникнет вопрос о пресечении правонарушения и его юридическом оформлении, что явно выходит за пределы понятия «профилактика».
- Наконец, является ли оправданным наряду с существующими множественными контролирующими и правоохранительными органами создание еще одного?
- Какова оценка риска сращивания работников этого подразделения с коррумпированными должностными лицами в рамках одного государственного органа?
С учетом того, что подобного рода вопросов возникает очень много, кажется логичным, если сотрудникам Агентства законом будет предоставлено право в рамках предупреждения коррупционной деятельности и борьбы с легализацией (отмыванием) доходов, полученных незаконным путем, требовать и проверять достоверность сведений о доходах и имущественном положении, указываемых госслужащими в декларациях и представляемых по месту работы, и устанавливать природу, источники и законность их происхождения.
При этом должен быть установлен принцип, заложенный в содержании ст.20 Конвенции ООН против коррупции, когда «обязанность доказывания источника происхождения имущества должна лежать на самом чиновнике».
Кроме того, считаем целесообразным введение правила об обязательном декларировании приобретения госслужащими крупной или дорогостоящей собственности. Например, декларированию подлежит покупка собственности, стоимость которой превосходит суммарный чистый законный годовой доход госслужащего или превышает 2 тысячи показателей для расчетов, как этого требует ч.2 ст.8 Закона РТ «О борьбе с коррупцией».
Наряду с изложенным, аксиомой является то, что каким бы хорошим и универсальным ни был закон, он мертв, если не обеспечен соответствующим механизмом (инструментом), обеспечивающим его соблюдение или выполнение его требований.
Противоречия и просчеты
В ЭТОЙ связи своего пристального изучения и обсуждения требует следующая ситуация в законодательстве.
Кодексом РТ «Об административных правонарушениях» (в редакции 2008 г.) в ст.601 установлена административная ответственность за непредставление в установленные сроки налоговых деклараций, расчетов по налогам и других налоговых отчетов.
В ст.605 этого же Кодекса установлена ответственность за занижение в декларациях или расчетах суммы налога и других обязательных платежей по сравнению с суммой налога, которая должна быть указана в декларациях и расчетах.
Казалось бы, используя эти два инструмента, законодатель обеспечил механизм реализации требований ст.8 Закона РТ «О борьбе с коррупцией» и ст.31 Закона РТ «О государственной службе», если бы не существенное противоречие в содержании этих двух статей.
Так, в ч.1 ст.8 Закона РТ «О борьбе с коррупцией» речь идет об обязанности государственного служащего представлять ежегодно в налоговые органы декларацию о доходах по форме, установленной Постановлением Правительства РТ от 1.08.2005 за № 289.
В этой декларации государственный служащий обязан указать все источники получаемых доходов, предусмотренных ст.95–103 НК.
Вторая декларация, предусмотренная ч.2 ст.8 Закона «О борьбе с коррупцией», подлежит представлению по месту работы государственного служащего при приеме на работу или ежегодно в процессе работы и должна содержать информацию:
- о доходах, полученных им из всех источников;
- о недвижимости и ценном движимом имуществе, стоимость каждого из которых в отдельности превышает две тысячи показателей для расчетов, в том числе и об имуществе, находящемся за пределами Республики Таджикистан либо находящемся во временном владении других лиц, с указанием оценочной стоимости и адреса;
- о вкладах в банках, в том числе иностранных банках, ценных бумагах, которыми вправе распоряжаться лично или совместно с другими лицами;
- о своем прямом или опосредованном участии в качестве акционера или участника фирм и обществ, дехканских (фермерских) хозяйств, других хозяйствующих субъектов и фондов с указанием формы участия и процента собственности в них;
- о задолженности на сумму свыше 500 минимальных заработных плат и об иных обязательствах финансового характера, в том числе за границей;
- сведения об имуществе членов семьи.
Статья 31 Закона «О государственной службе» обязывает государственного служащего при поступлении на работу на госслужбу и впоследствии ежегодно представлять в соответствующие налоговые органы в установленном законом порядке декларацию по подоходному налогу, а по месту работы декларацию об имущественном положении. При этом из закона требование о предоставлении информации об имуществе членов семьи не исходит.
В ч.2 ст.31 этого Закона оговорено, что виды дохода и виды и наименования имущества, а также порядок и срок представления декларации устанавливаются правительством.
По состоянию на 1 января 2014г. продолжает действовать форма декларации об имущественном положении государственного служащего, утвержденная Постановлением Правительства РТ № 289 от 1 августа 2005г., т.е. нового решения правительства по этому поводу после 5 марта 2007г., т.е. после принятия новой редакции Закона «О государственной службе», не принято.
Поэтому требования Постановления №289 от 1.08.2005, согласно которым указываются сведения в декларации об имущественном положении, противоречат требованиям ч.2 ст.8 Закона РТ «О борьбе с коррупцией», которые, так же как и требования ч.2 ст.31 Закона РТ «О государственной службе», приобрели декларативный характер.
Такое положение в законодательстве по поводу декларирования имущества госслужащего и членов его семьи вызывает неразбериху и дает возможность различного толкования законодательных актов при их применении, а значит, не исключает возможности использования этих расхождений в законе в коррупционных целях.
Наряду с этим, нам кажется, что в настоящее время Законодатель не предусмотрел всех средств, позволяющих полностью использовать весь механизм предупреждения коррупции, поскольку не предусмотрены варианты реагирования на такие факты, когда государственный служащий, представляя декларацию об имущественном положении - своем и членов семьи, просто не указывает источники некоторых доходов (банковские вклады, акции и т.д.), а также скрывает от декларирования часть имущества, которым владеет он или члены его семьи. Подтверждением сказанному является смысловая нагрузка статей 601 и 605 КоАП РТ.
Здесь законодатель полагает, что лицо, подающее декларацию, будет действовать в рамках принципа презумпции добросовестности, т.е. добросовестно сообщит обо всех принадлежащих ему объектах налогообложения.
При такой ситуации если лицо, обязанное представлять декларацию, представит ее в установленные сроки, но при этом сокроет часть объектов налогообложения, то никакой ответственности за это нести не будет, т.к. такое неправомерное поведение законом во внимание не принято. При этом, хотя ч.3 ст.8 Закона РТ «О борьбе с коррупцией» и установлена ответственность за «непредставление декларации или представление в ней неполных или недостоверных сведений, перечисленных в ч.2 настоящей статьи», эта установка закона носит декларативный характер, т.к. не имеет механизма применения. При этом надо отметить, что диспозиция ч.1 ст.599 КоАП РТ «Уклонение от выплаты налогов» хотя и предусматривает ответственность за уклонение от выплаты налогов путем сокрытия объектов налогообложения, тем не менее, она не решает исследуемую проблему. Во-первых, ст.599 КоАП РТ, так же как и ст.601 и 605, предусматривает ответственность за недостоверную и/или неполную информацию, указанную в декларациях, представляемых в налоговые органы, а не по месту работы государственного служащего.
Во-вторых, законодатель не указывает на необходимость проверки законности источников приобретенного государственным служащим и членами его семьи имущества и вкладов.
В-третьих, нет ответа на вопрос, кто и как будет выявлять наличие имущества и банковских вкладов государственного служащего и членов его семьи, находящихся за пределами Таджикистана, и проверять законность источников их приобретения.
И поскольку решение этого вопроса требует наличия полномочий хотя бы на уровне проведения поисково-проверочных действий, возникает необходимость законодательного определения объема этих полномочий и конкретизации «уполномоченного органа», управомоченного на их проведение.
На наш взгляд, этим органом может быть Агентство.
В-четвертых, в законодательстве РТ, в том числе и Семейном кодексе РТ, нет правого определения понятий «семья» и «члены семьи».
В части 8 ст.1 Закона РТ «О борьбе с коррупцией» дано определение понятия «близкие родственники» и перечень этих родственников.
В этой связи возникает необходимость юридического определения понятия «члены семьи» («имущество членов семьи») и его соотношение с понятием «близкие родственники».
В конечном итоге стремление получить ответы на вышеназванные вопросы подведет законодателя к решению очень непростой проблемы как необходимость ответа на вопрос: что делать с имуществом, банковскими счетами и т.д. государственного служащего и членов его семьи, законность источников приобретения которых не будет доказана?
Один из вариантов ответа на этот вопрос предусмотрен ст.20 Конвенции ООН против коррупции. Здесь случаи, когда публичное должностное лицо не может разумным образом обосновать значительное увеличение своих активов, рекомендовано рассматривать как незаконное обогащение и квалифицировать это как уголовно наказуемое деяние.
Пока же, по нашему мнению, отсутствие ответа на этот вопрос затрудняет использование института декларирования имущества госслужащего и членов его семьи как инструмента противодействия коррупции или борьбы с ней.
Предлагается…
В СВЯЗИ с изложенным, на наш взгляд, является целесообразным в главе № 38 КоАП РТ включить дополнительные статьи, устанавливающие административную ответственность должностного лица государственной службы (специальный субъект):
- за непредставление или несвоевременное преставление по месту службы декларации о его доходах и имуществе, включая имущество членов его семьи, и источниках приобретения;
- за представление декларации, содержащей недостоверную информацию о его доходах и имуществе, включая имущество членов его семьи, и источниках приобретения.
А также:
- В законодательстве Республики Таджикистан определить уполномоченный орган, наделенный соответствующими полномочиями по проверке своевременности и достоверности представляемой государственным служащим декларации о его доходах и его имущественном положении, включая членов его семьи, и законности приобретения этого имущества.
- Разработать форму декларации, представляемой государственным служащим по месту работы, соответствующую требованиям ч.2 ст.8 Закона РТ «О борьбе с коррупцией».
- Разработать и принять Закон РТ «О порядке декларирования доходов и имущественного положения должностными лицами государственной службы», которым должен быть решен вопрос о судьбе имущества и доходов государственного служащего и членов его семьи, законность источников приобретения которых не доказана.
- В контексте Закона РТ «О борьбе с коррупцией» разработать и принять правовое определение понятий «семья», «члены семьи», «имущество членов семьи» и определить их соотношение с понятием «близкие родственники».
19.04 00:43
